на головну CEDOS
УКРEN Закрити меню
logo

Концептуальна модель державного фінансування ВНЗ за результатами діяльності

Єгор Стадний

8 березня 2016

"Порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням" - саме так називався документ, який до 2012 року регламентував розподіл бюджетних місць між університетами в Україні. Згодом назви документів дещо змінилась, однак принцип так званого державного замовлення залишився тим самим. Уже давно не існує ані планової економіки, ані розподілу випускників на виробництва, однак система, за якою держава фінансує підготовку фахівців у вищих навчальних закладах, продовжує функціонувати за старими механізмами та практиками, які жодним чином не забезпечують сучасних потреб.

Ця аналітична записка описує модель державного фінансування вищих навчальних закладів за результатами діяльності, яка потенційно може прийти на заміну механізму державного замовлення. Текст містить базовий аналіз статистичних показників фінансування вищої освіти в Україні, опис нормативної бази державного замовлення, аналіз її практичної реалізації з акцентом на слабких сторонах, а також опис альтернативного механізму фінансування ВНЗ за результатами діяльності та умов, які є необхідними для його впровадження.

Статистика фінансування вищої освіти

У цьому розділі зібрані основні статистичні показники, що характеризують стан фінансування вищої освіти та деякі пов’язані з ним явища. Ці дані допомагають зрозуміти, які пріоритети у фінансуванні мали держава та домогосподарства, а також спрогнозувати подальші тенденції.

Обсяги фінансування державного замовлення

У 2014 році більшість країн Європи збільшували обсяг державного фінансування освіти після його скорочення внаслідок кризи 2009-2010 років. Натомість Україна пережила найбільший спад реального рівня видатків на освіту серед країн Європи (див. графік 1).

Графік 1. Динаміка обсягу державних видатків на освіту між 2013 і 2014 роками, у відсотках

 

Джерело даних: National sheets on education budgets in Europe 2014 / Eurydice – p.4. Дані для країн ЄС за 2014 рік представлені в цінах 2013 року за допомогою гармонізованого індексу споживчих цін. Для переведення показників щодо України було використано індекс споживчих цін. Треба врахувати, що український індекс споживчих цін не гармонізований з ЄС, і ці дані розраховані на кінець 2014, а не на вересень 2014. Також до витрат у 2014 році не входять дані про тимчасово окуповані території АР Крим, м. Севастополь та зону проведення антитерористичної операції. Розрахунок Олександри Слободян.

Протягом останніх восьми років витрати на державне замовлення коливаються у проміжку 3,2-4,1% від зведеного державного бюджету. Коливання в бік збільшення чи зменшення не завжди збігалися з динамікою змін частки загальних видатків на освіту. У 2010 та 2014 році, попри загальне збільшення частки видатків на освіту, частка державного замовлення зменшилась, а у 2012 році частка видатків на освіту відчутно знизилася, натомість державне замовлення не зазнало такого скорочення видатків (див. графік 2).

Графік 2. Державні витрати на освіту як частка зведеного бюджету

 

Джерело даних: щорічні постанови КМУ про обсяги державного замовлення та "Основні показники діяльності ВНЗ 2005-2016" Державної служби статистики. Дані за 2014 рік без урахування тимчасово окупованих територій АР Крим, м. Севастополь та зони проведення антитерористичної операції.

Номінально рівень видатків на державне замовлення завжди зростав на всіх рівнях. Проте у реальних величинах (у цінах 2007 року) у 2015 році фінансування державного замовлення у вищій та післядипломній освіті впало на 11% та 20% відповідно в порівнянні з 2007 роком. Натомість у професійно-технічній освіті навіть зберігся певний ріст (див. графік 3.1; 3.2).

Графік 3.1 Витрати на державне замовлення, млн грн

 

Джерело даних: щорічні постанови КМУ про обсяги державного замовлення.

Графік 3.2 Зміни витрат на державне замовлення в цінах 2007 року*

 

Джерело даних: щорічні постанови КМУ про обсяги державного замовлення.
* На основі індексу споживчих цін.

Абсолютна більшість видатків (понад 90%) державного замовлення припадає на заробітну плату та стипендії для студентів. Подорожчання енергоносіїв за два роки зумовило зростання їхньої частки на 1,3 відсоткового пункту: у 2013 році ця частка становила 4,7% видатків на державне замовлення, а в 2015 — 6%. Капітальних витрат фактично немає (див. таблицю 1). В умовах, коли залучення додаткових коштів та зростання фінансування видається малоймовірним, збільшення видатків на переоснащення та капітальний ремонт можливе лише шляхом внутрішнього перерозподілу — тобто за рахунок скорочення видатків на оплату праці (звільнення працівників) чи нарахувань на зарплату (наприклад, з 2016 року ЄСВ був знижений до 22%) або ж зменшення стипендіального забезпечення. Натомість нинішнє законодавство вимагає збільшити обсяг видатків, які йдуть на стипендії.

Таблиця 1. Розподіл видатків державного замовлення у системі МОН за видами витрат, млн грн

Вид витрат 2014 2014, частка 2015 2015, частка
Оплата праці 4 419 44,7% 4 876 44,0%
Нарахування на заробітну плату 1 601 16,2% 1 768 16,0%
Соціальне забезпечення (переважно стипендії) 3 031 30,6% 3 515 31,7%
Оплата комунальних послуг та енергоносіїв 565 5,7% 665 6,0%
Капітальні видатки 4 0,04% 28 0,3%
Інше 272 2,8% 219 2,0%
Всього 9 893   11 071  

За даними МОН, отриманими на офіційний запит.

Демографія

З початку 1990-х років народжуваність в Україні падала, сягнувши найнижчої позначки у 2001 році. Тоді дітей народилося на 43% менше, ніж у 1990 році. У 2000-х народжуваність поступово зростала до останніх років, коли після економічних криз 2009 та 2014 років народжуваність дещо спала. Відповідно, в найближчі три вступні кампанії кількість абітурієнтів буде зменшуватися. Згодом почнеться певне зростання, яке підвищить конкуренцію між вступниками за безоплатну вищу освіту (див. таблицю 2). З огляду на те, що українські університети досить чутливі до платоспроможності українців, імовірно, після цього збільшуватиметься частка абітурієнтів, які обиратимуть контрактну форму навчання.

Отже, якщо державне фінансування не буде зростати, фінансування за рахунок коштів домогосподарств відіграватиме дедалі важливішу роль у бюджетах університетів. Окрім цього, в умовах більшої конкуренції за державне фінансування стає особливо актуальним підвищення прозорості та ефективності його розподілу.

Таблиця 2. Рівень народжуваності в Україні у 1990-2014 рр.

Рік Кількість народжених, тис. осіб в Україні загалом Кількість народжених, тис. осіб. в АР Крим і Севастополі Рік, коли підуть до школи Рік, коли підуть до університету*
1998 419,2 18,1 2004/2005 2015/2016
1999 389,2 17,5 2005/2006 2016/2017
2000 385,1 17,8 2006/2007 2017/2018
2001 376,5 17,9 2007/2008 2018/2019
2002 390,7 19,1 2008/2009 2019/2020
2003 408,6 20,6 2009/2010 2020/2021
2004 427,3 21,6 2010/2011 2021/2022
2005 426,1 21,6 2011/2012 2022/2023
2006 460,4 23,8 2012/2013 2023/2024
2007 472,7 25,6 2013/2014 2024/2025
2008 510,6 27,5 2014/2015 2025/2026
2009 512,5 27,7 2015/2016 2026/2027
2010 497,7 27,4 2016/2017 2027/2028
2011 502,6 27,6 2017/2018 2028/2029
2012 520 29,2 2018/2019 2029/2030
2013 503,7 28,5 2019/2020 2030/2031
2014 465,9   2020/2021 2031/2032

Джерело даних: Кількість народжених за даними Державної служби статистики України. У даних за 2014 рік не враховані тимчасово окуповані українські території АР Крим, м. Севастополь та зони проведення антитерористичної операції.

* До 2001 року переважна більшість дітей в Україні розпочинали навчання у середній школі у 7 років і навчалися протягом 10 років, пропускаючи 4 клас. Лише незначна частка дітей ішли у школу в шестилітньому віці і вчилися протягом 11 років. Тобто шести- і семирічки закінчували школу одночасно. У 2001 році відбувся перехід на дванадцятирічне навчання, яке мало починатися у 6 років, проте частина батьків користувалися правом віддавати дитину до школи у семирічному віці, зважаючи на особливості її розвитку. Втім, 12 років українські школярі так і не довчилися: у 2010 році школу повернули до 11-річного навчання. Цього разу для всіх учнів незалежно від того, у якому віці вони йдуть до школи. Діти, які почали навчання у дванадцятирічній школі, механічно "стрибнули" в одинадцятирічну, навчаючись у старших класах два роки замість трьох.

 

Конкурс на місця державного замовлення

Попри те, що номінальні обсяги фінансування державного замовлення зростають, кількість його місць постійно скорочується. Найбільші скорочення на денній формі стосуються ступеня спеціаліста. Зрештою законодавство передбачає, що у 2017 році відбудеться останній набір на цей ступінь. Загалом протягом останніх дев’яти років на всіх ступенях вищої освіти кількість місць державного замовлення на денну форму навчання зменшилася на 26%. Натомість на заочній формі відбулося зниження на 57%, в основному через досить радикальний спад у 2015 році, який зумовлений не лише рішенням уряду, а й окупацією українських територій.

Однак навіть в умовах такого скорочення конкуренція між вступниками не зростала. Річ у тім, що кількість вступників спадала швидше, ніж кількість бюджетних місць. Тому навіть при скороченні обсягів державного замовлення протягом останніх чотирьох років конкурс на бюджетні місця на різних освітніх рівнях не підвищувався (див. таблицю 3).

Таблиця 3. Конкурс на місця державного замовлення, денна та заочна форма разом

  2013 2014 2015
Молодший спеціаліст 2,7 2,4 2,5
Бакалавр 2,6 2,4 2,3
Спеціаліст на основі повної загальної середньої освіти 4,5 3,5 2,9
Спеціаліст на основі бакалавра 3,5 3,0 3,8
Магістр 3,2 3,1 2,9
Магістр та спеціаліст на основі бакалавра разом 3,4 3,0 3,3

Джерело даних: Єдина державна база з питань освіти, дані отримані на офіційний запит. Розрахунки конкурсу виконав автор.

Галузеві пріоритети державного замовлення та абітурієнтів

Протягом останніх дев’яти років загальна кількість місць державного замовлення зазнавала відчутних змін, проте їх розподіл між галузями залишався фактично сталим. На денній формі навчання відбулося незначне скорочення частки суспільних наук на користь інженерії та охорони здоров'я. Проте лідери залишаються незмінними: інженерія (34%), суспільні науки (19%), гуманітарні науки (12%).

У заочній формі зміни більш відчутні. Наприклад, у 2015 році вага суспільних наук дещо зросла. Лідерами заочної форми є суспільні науки (35%), інженерія (20%), гуманітарні науки (12%), педагогіка (12%). Утримання багаторічного статус-кво в умовах динамічних змін на ринку праці призводить до поглиблення розбіжностей між університетами та економікою. Це зайвий раз підтверджує тезу про потребу відійти від моделі державного замовлення та шукати інших форм розподілу бюджетних коштів.

Попит на різні спеціальності серед абітурієнтів теж має досить сталу структуру. Більшість заяв на денну форму навчання у 2015 році було подано на суспільні науки (41%), гуманітарні науки (15%) та інженерію (15%). Водночас попит на інженерію за останній рік дещо впав, із 19% до 15%, що зумовлено невтішними результатами ЗНО з математики, яке у 2015 році не здолали 22% тих, хто його складав.

Порівняння галузевих пріоритетів вступників та державного замовлення вказує на суттєві розбіжності. Для держави пріоритетом є інженерія, натомість абітурієнти передусім обирають суспільні науки (див. таблицю 4).

Таблиця 4. Державне замовлення та кількість заяв

  Державне замовлення на підготовку бакалаврів за галузями Міжнародної стандартної класифікації освіти (МСКО) Кількість заяв на бакалаврат за галузями МСКО, денна форма
  денна форма заочна форма  
  2007 2015 2007 2015 2012 2013 2014 2015
Педагогічні науки 4% 4% 11% 12% 4% 4% 4% 4%
Суспільні науки, економіка і право 23% 18% 36% 35% 41% 40% 39% 41%
Гуманітарні науки і мистецтво 13% 11% 12% 12% 14% 15% 15% 15%
Інформаційні технології 6% 9% 3% 4% 8% 9% 10% 9%
Науки 9% 7% 5% 3% 6% 6% 6% 6%
Інженерія, виробництво і будівництво 33% 34% 26% 20% 19% 18% 19% 15%
Сільське господарство 5% 4% 5% 7% 2% 2% 2% 2%
Охорона здоров'я 6% 8% 3% 4% 3% 3% 3% 3%
Послуги 1% 1% 1% 1% 3% 3% 3% 4%
Інші 1% 2% 1% 1% 0% 0% 0% 0%
  Джерело даних: щорічні постанови КМУ про обсяги державного замовлення.
Галузі української класифікації об'єднані за МСКО-2011. «Інформаційні технології» виокремлені з галузі «Науки». У галузі «Охорона здоров’я» враховані обсяги підготовки на ступінь спеціаліста українських галузей медицини та фармацевтики, адже цих галузей немає на бакалавраті, і підготовка на них починається на основі повної середньої освіти зі ступеня спеціаліста та триває 5 років. Детальніший розподіл за класифікацією українських галузей доступний на сайті аналітичного центру CEDOS за посиланням.

Джерело даних: Єдина державна база з питань освіти, дані отримані на офіційний запит. Розрахунки автора. Галузі української класифікації об'єднані за МСКО-2011. «Інформаційні технології» виокремлені з «Наук». Дані за 2014-2015 рр. не враховують тимчасово окуповані українські території АР Крим, м. Севастополь та зони проведення антитерористичної операції.

Державне замовлення vs контрактна форма

Брак державного фінансування та його неефективний розподіл спонукали університети до пошуку позабюджетних джерел надходжень. Найпопулярнішою формою виявилося контрактне навчання. Частка позабюджетних надходжень, серед яких абсолютна більшість — це кошти контрактників, є найбільшою в економічних і медичних вишів, а також у тих ВНЗ, які популярні серед іноземців. У бюджетах цих університетів частка плати за контракт може сягати 40-50%. Натомість у мистецьких та технічних вишах вона зазвичай становить не більше 35% (CEDOS, 2015).

Водночас кількість студентів-контрактників зменшується швидше, ніж кількість студентів-бюджетників. Кількість зарахованих на державне замовлення денної форми навчання протягом 2012-2015 років впала на 38% — з 107 282 до 66 314 осіб. Спад кількості зарахованих на контрактну форму навчання становив 59% — з 98 555 до 40 548 осіб. Загальний спад на денній формі — 48% (див. таблицю 5). Така тенденція має дві основні причини: демографічна криза та погіршення навчальних результатів випускників школи. Також свою роль зіграло запровадження якісно нового обрахунку порогового балу у 2015 році, який відсіяв вищий відсоток вступників, ніж у попередні роки. Окрім цього, різкий спад у 2014-2015 роках спричинений окупацією українських територій .

Якщо щільна прив'язка кількості викладацьких ставок до кількості студентів не буде скасована, це буде призводити до подальшого зростання кількості сумісників та поширення річних (дев’ятимісячних) контрактів при працевлаштуванні викладачів.

У останніх двох вступних кампаніях серед новоприбулих студентів переважають саме бюджетники (62%), натомість частка контрактників впала до 38%. Водночас показник зарахованих на бюджет міг би бути ще вищим, адже станом на 18 серпня 2015 року (коли вступна кампанія фактично завершилася) кількість місць так званого невиконаного державного замовлення становила майже 5 тис. Низькі навчальні результати з математики та природничого циклу серед випускників школи, а також брак належного обладнання у більшості технічних університетів зумовили низький попит серед абітурієнтів, а також "незаповнення" під час вступної кампанії 3,2 тис. місць держзамовлення у галузі інженерії, 530 місць у природничих та фізико-математичних науках та 281 місця в галузі інформаційних технологій.

Таблиця 5. Кількість зарахованих на бакалаврат за формою оплати, денна форма

  2012 2013 2014 2015
Бюджет 107282 52% 101032 50% 89742 55% 66314 62%
Контракт 98555 48% 101907 50% 73878 45% 40548 38%
Всього 205837   202939   163620   106862  

Джерело даних: Єдина державна база з питань освіти, дані отримані на офіційний запит. Розрахунки автора. Дані за 2014-2015 рр. не враховують тимчасово окуповані українські території АР Крим, м. Севастополь та зони проведення антитерористичної операції.

Вже традиційно набір на контракт переважає у суспільних науках, галузі послуг та охороні здоров'я. Натомість за бюджетні кошти переважно навчаються на програмах галузі інженерії, ІТ, природничих і фізико-математичних наук чи педагогічних наук. Майже порівну зараховано контрактників та бюджетників у гуманітарних науках (див. таблицю 6). Ці дані показують, що якщо не лише контрактні, але й державні кошти будуть розподілятися внаслідок вибору абітурієнтів (так звана модель "гроші за студентом"), може початись радикальне зниження фінансування програм, де важливими є математика та природничий блок.

Таблиця 6. Кількість бакалаврів, зарахованих на денну форму навчання у різних галузях, за формою оплати

  2015 2012
  Разом Бюджет Контракт Бюджет, % Контракт, % Бюджет, % Контракт, %
Педагогічні науки 5 418 3 533 1 885 65% 35% 52% 48%
Суспільні науки, економіка і право 32 899 13 937 18 962 42% 58% 33% 67%
Гуманітарні науки і мистецтво 18 445 10 330 8 115 56% 44% 53% 47%
Iнформаційні технології 8 322 7 051 1 271 85% 15% 77% 23%
Науки 7 584 6 272 1 312 83% 17% 76% 24%
Інженерія, виробництво і будівництво 20 792 18 724 2 068 90% 10% 74% 26%
Сільське господарство 3 355 2 694 661 80% 20% 75% 25%
Охорона здоров'я 5 733 2 318 3 415 40% 60% 42% 58%
Послуги 3 508 742 2 766 21% 79% 27% 73%
Інші 806 713 93 88% 12% 65% 35%

Джерело даних: Єдина державна база з питань освіти, дані отримані на офіційний запит. Розрахунки автора. Галузі української класифікації об'єднані за МСКО-2011. Галузь "Інформаційні технології" виокремлена з галузі "Науки". Дані за 2014-2015 рр. не враховують тимчасово окуповані українські території АР Крим, м. Севастополь та зони проведення антитерористичної операції.

Українське законодавство про державне замовлення на підготовку фахівців

Порядок формування та розміщення державного замовлення регулюється Законом України "Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів" та низкою підзаконних нормативних актів. Цей Закон був прийнятий у 2012 році, проте фактично він відтворив систему державного замовлення у вищій освіті, яка існувала багато років до того. У цьому підрозділі будуть коротко описані вимоги цього законодавства, проте варто пам’ятати, що нормативна база не завжди збігається із практикою.

Відповідальність за формування загальних обсягів державного замовлення, відповідно до постанови КМУ №363 від 20.05.2013 "Про затвердження Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів", лежить на Мінекономіки України. Са́ме Міністерство економіки формує державне замовлення за поданням Міністерства освіти і науки та решти замовників, якими можуть бути інші міністерства та центральні органи виконавчої влади, Національна академія наук, національні галузеві академії наук, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації або інші визначені Кабінетом Міністрів України державні органи, які є головними розпорядниками бюджетних коштів. На практиці щороку існує приблизно 30 державних замовників. Найбільшими державними замовниками на даний момент є Міносвіти, Мінкультури, МОЗ, Міноборони та МВС.

Відповідно до закону, державне замовлення має формуватися виходячи з середньострокового прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці. Прогноз складають відповідно до порядку, передбаченого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №035 від 26.03.2013 "Про затвердження Методики формування середньострокового прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці". Прогноз розраховують на основі потреби в заміні поточних кадрів та кадрів, необхідних для економічного розвитку, ґрунтуючись на тенденціях останніх років, беручи до уваги статистичні дані та пропозиції інших органів центральної влади, установ та організацій.

Планування обсягів державного замовлення відбувається в декілька етапів:

Зведені проектні обсяги державного замовлення включають до проекту Державного бюджету України на відповідний рік. Після набрання чинності Законом України "Про державний бюджет" замовники подають до Міністерства економіки остаточні пропозиції державного замовлення на плановий рік із визначенням показників вартості підготовки, обсягу замовлення та необхідних видатків з державного бюджету на задані цілі. Після цього уряд постановою затверджує загальні обсяги державного замовлення для кожного освітнього рівня, напряму та спеціальності.

Розміщення державного замовлення відбувається на конкурсних засадах, крім винятків, передбачених законодавством. Строки, порядок проведення конкурсу, склад конкурсної комісії та основні критерії відбору виконавців визначені постановою КМУ №363 від 20.05.2013 "Про затвердження Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів".

Відповідно до цієї постанови, конкурсні пропозиції слід подати до конкурсної комісії не пізніше, ніж через 15 днів з дати оголошення конкурсу. Конкурсна комісія складається з представників державного замовника, Міністерства освіти і науки, Міністерства економіки, експертних рад при акредитаційній комісії, спільного представницького органу сторони роботодавців, всеукраїнських професійних спілок, їх об’єднань та органів студентського самоврядування.

Постанова не визначає кількісний склад комісії та дозволяє її переформування протягом року.

Результати розгляду закріплюють у протоколі, копії якого за бажанням надають учасникам конкурсу. При цьому інформацію про результати розгляду повідомляють в обов’язковому порядку кожному учаснику конкурсу протягом 10 днів з дати розгляду конкурсних пропозицій.

Постанова не визначає вичерпний перелік критеріїв відбору вищих навчальних закладів, які будуть виконавцями державного замовлення. Державному замовнику надано право встановлювати додаткові критерії конкурсного відбору. На сьогодні додаткові критерії доводять до відома керівників ВНЗ у листі-роз’ясненні щодо процедури проведення конкурсного відбору виконавців державного замовлення. Відповідно, вони щороку змінюються, а це дозволяє не тільки говорити про брак сталої державної політики, але й поставити під сумнів прозорість проведення конкурсу та припустити наявність корупції.

Нова модель розподілу державного замовлення у 2016 році

Прийнятий у липні 2014 року новий Закон "Про вищу освіту" майже не змінив систему державного замовлення. Єдине нововведення, яке він запровадив, стосується процедури розподілу місць державного замовлення для бакалаврських програм, яка, за Законом, повинна змінитися влітку 2016 року. Йдеться про запровадження деяких елементів так званого підходу "гроші йдуть за студентом".

Абітурієнти ще на етапі подачі документів для проходження зовнішнього незалежного оцінювання мають вказувати освітні програми, на які хочуть вступати, та відповідні ВНЗ у порядку пріоритетності . Згодом за вступним балом та пріоритетами формуватимуться загальнонаціональні рейтинги для кожної освітньої програми. Ці рейтинги визначають, чи певний абітурієнт отримав право вчитися за бюджетні кошти.

Вступники, які здобули право навчатися за кошти державного бюджету, розподіляються в порядку черговості в цьому рейтингу серед вищих навчальних закладів, які здійснюють підготовку фахівців за обраною спеціальністю, згідно з пріоритетами, які виставили вступники, та правилами прийому до вищих навчальних закладів.

Вступний бал абітурієнта складається з кількох компонентів. Правила прийому визначають частку кожного сертифікату ЗНО та середнього балу атестату в конкурсному балі — не менше 20% та не більше 10% відповідно. Творчий конкурс, якщо його проводять, має не більше 50% у конкурсному балі. Окрім цього, існує заохочення для абітурієнтів обирати природничо-математичні та інженерно-технічні спеціальності: якщо вони успішно пройдуть відповідні підготовчі курси університету, то зможуть отримати за це не більше 5% конкурсного балу, вступаючи на ці спеціальності.

Таким чином, у межах рейтингу при остаточному визначенні того, чи має право вступник навчатися на бюджеті, чи ні, накладаються кілька факторів: обсяг державних місць для кожної спеціальності, визначений Мінекономіки, обрані абітурієнтом пріоритетні ВНЗ і програми, а також правила прийому до цих ВНЗ, де буде зазначена точна вага складових конкурсного балу.

Отже, насамперед запропонована в новому Законі модель пропонує змінити процедуру розподілу державного замовлення для бакалаврських програм. Модель розподілу бюджетних місць за рішенням конкурсних комісій існуватиме на рівні магістеріуму та для програм підготовки докторів філософії. Натомість фінансування підготовки бакалаврів надходитиме не за рішенням конкурсної комісії того чи іншого замовника, а за рішенням абітурієнта, який зробить свій вибір на користь певного ВНЗ.

Реалізація законодавчих норм на практиці

Поява спеціального законодавства про формування та розміщення державного замовлення у 2012 році повинна була регламентувати процеси державного фінансування вищої освіти. Однак на практиці Закон не зміг гарантувати бажану прозорість та ефективність державних витрат. Публічність процесу цілковито залежить від волі замовника, що підтвердив досвід конкурсів у 2013-2015 роках.

Формування загальних обсягів витрат

Попри законодавчу вимогу формувати обсяги державного замовлення відповідно до прогнозу потреб ринку праці, ці обсяги кардинально відрізняються від прогнозів. Це підтверджує звіт Рахункової палати України:

"Так, за висновками Мінекономрозвитку, на 2015 рік, згідно з листом від 01.11.2013 № 4803-17/38181-07, середньострокова потреба у підготовці фахівців з вищою освітою та робітничих кадрах становить 151241 особу. Проте, згідно з листом від 30.10.2014 № 4803-14/38025-03, така потреба на 2015 рік становить 54100 осіб. Тобто за рік, за розрахунками Мінекономрозвитку, ця потреба радикально змінилася — втричі зменшилася. При цьому жодних обґрунтувань щодо системи розрахунків Міністерством не надано. Незважаючи на це, у прийнятій постанові 462 (про обсяги державного замовлення) кількість місць за державним замовленням з вищою освітою на 2015 рік становить 139511 осіб, тобто майже втричі більша, ніж потрібно державі (за останніми підрахунками Мінекономрозвитку у 2014 році)" (Пилипенко, 2015, 21).

Така розбіжність виникає через те, що під час формування обсягів державного замовлення домінують потреби вищих навчальних закладів, які передають свої пропозиції до державних замовників, а ті, у свою чергу, до Мінекономіки. Університети розраховують пропозиції, беручи до уваги лише свої кадрові потреби, тобто те, скільком працівникам та викладачам вони мають забезпечити оплату праці. Така ситуація склалася через норматив кількості студентів на одну науково-педагогічну посаду, затверджений постановою КМУ №1134 від 17.08.2002, за яким розраховують кількість викладацьких ставок для університетів. У цих умовах кількість викладачів в університеті жорстко прив’язана до кількості студентів, що унеможливлює відрахування студентів, які не виконують вимог освітньої програми.

Водночас прогнози потреб ринку праці, які виконує Мінекономіки, мають чимало вад, що підривають довіру до цих розрахунків. Детальніше ці вади будуть описані в наступних розділах. Також на даний момент керівництво Мінекономіки розформувало підрозділ, що відповідав за розрахунок середньострокового прогнозу потреб ринку праці, який треба використовувати під час визначення обсягів державного замовлення.

Окремої уваги заслуговує практична реалізація механізму визначення гарантованого обсягу державного фінансування вищої освіти. Чинна модель прив’язана до демографічних показників, тобто на кожні 10 тис. населення завжди повинно бути не менше 180 студентів, які навчаються за державні кошти. Якщо взяти до уваги приблизну кількість населення в Україні за даними Держстату станом на листопад-грудень 2015 року (42,6 млн. осіб), у 2016 році за бюджетні кошти мають навчатися 770 тис. студентів. Водночас у 2015/2016 році таких студентів було 732 тис. (Кармазіна, 2015, 10). Окрім цих гарантій, передбачено, що обсяг видатків центрального бюджету на поточний рік не може бути меншим, ніж обсяг видатків минулорічного бюджету з урахуванням інфляції. Проте в останні два роки ця гарантія не була виконана, як і в інші періоди фінансових криз.

У таких умовах на практиці обсяги державного замовлення у вищій освіті, у яких вказано, скільки саме фахівців держава профінансує у кожній із понад 130 спеціальностей (за новим переліком галузей знань та спеціальностей), визначаються здебільшого кадровими потребами самих ВНЗ, інерцією минулих років та політичним лобіюванням окремих міністерств чи університетів, які втручаються у процес визначення цих обсягів.

Визначення вартості підготовки одного студента

Затверджена у 2013 році методика розрахунку вартості підготовки одного студента так ніколи і не була повноцінно запроваджена. Згідно з методикою, ВНЗ повинні були, використовуючи певні складові витрат, визначати орієнтовну вартість підготовки одного студента і надавати ці розрахунки державним замовникам та Мінекономіки, щоб ті орієнтувалися на них, визначаючи загальні обсяги державного замовлення. Проте надмірна деталізація підрахунків (від канцелярського приладдя і до кВт спожитої електроенергії) зробила застосування цієї методики неможливим.

У такій ситуації вартість підготовки одного студента за державні кошти все ще залишається відірваною від реальних ресурсних потреб для навчання студентів на різних спеціальностях. Річ у тім, що внаслідок багаторічного лобіювання певних університетів та міністерств в Україні склалася значна диспропорція вартості підготовки за державний кошт. Наприклад, у 2014 році підготовка одного студента на різних програмах у ВНЗ, які підпорядковані Мінкультури, здебільшого коштувала 32-63 тис. грн. на рік, водночас у медичних ВНЗ — 22 тис. грн. на рік. При чому у ВНЗ, які підпорядковані Міністерству культури, держава оплачує підготовку фахівців не лише у галузі культури та мистецтв, але й із економіки, філології або ж менеджменту. Така сама ситуація і в аграрних ВНЗ, у яких часто за державні кошти навчають економістів або правників. Власне, річна вартість підготовки бакалавра права за бюджетні кошти досить суттєво відрізняється в університетах, які підпорядковані різним відомствам: Мін’юст — 20 тис. грн., Фіскальна служба — 30 тис. грн., Мінагро — 31 тис. грн., Мінкультури — 46 тис. грн., Прикордонна служба — 103 тис. грн., Міноборони — 104 тис. грн., СБУ — 115 тис. грн . У свою чергу, в системі МОН середня вартість підготовки одного студента за державний кошт на бакалавраті становить 24 тис. грн., проте вона може відрізнятися в залежності від конкретного університету. Наприклад, бакалавр Прикарпатського національного університету — 15 тис. грн. на рік, бакалавр Київського політехнічного інституту — 34 тис. грн. на рік, тоді як середня і для бакалаврів, і для магістрів вартість підготовки у Сумському державному університеті становить 22 тис. грн. на рік .

У ситуації потужного університетського лобі нова система визначення вартості підготовки студентів за державний кошт мусить бути простою та зрозумілою для більшості зацікавлених сторін. Лише за таких умов можна досягти хоча б наближеної відповідності між вартістю та ресурсними потребами підготовки.

Конкурсний розподіл державного замовлення між університетами

У 2013-2015 роках конкурс проходив зі значними порушеннями. По-перше, прозорості бракувало на стадії оголошення конкурсу. Офіційне оголошення про початок конкурсу на розміщення державного замовлення було зроблене лише на сайті МОН, натомість інші державні замовники знехтували цією вимогою Закону. До того ж, дозвіл державним замовникам власноруч визначати порядок створення та діяльності конкурсної комісії фактично унеможливив громадський контроль над цим процесом.

По-друге, законодавець не передбачив вичерпного переліку критеріїв відбору учасників конкурсу. Водночас ті критерії, які записані у постанові КМУ "Про затвердження Порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів", є надто загальними. Наприклад, вимога наявності ліцензії на освітню діяльність має бути не критерієм відбору учасників, а умовою допуску до конкурсу, адже ліцензії не бувають гіршими чи кращими. Те саме стосується іншого критерію — висновків експертної комісії з акредитації. Вони не гарантують змагальності між ВНЗ, адже формувалися під час акредитації певної спеціальності, що не передбачає виокремлення кращих чи гірших, а радше допасовує всіх до певних параметрів. Ще одним критерієм є погодження чи непогодження запропонованих вищим навчальним закладом обсягів державного замовлення з регіональними центрами зайнятості та місцевою владою. Проте, за опитуваннями, до центрів зайнятості звертаються лише 39% молоді, тож вони не володіють необхідною інформацією про потреби ринку праці (Волосевич та інші, 2015, 39). Таким чином, два з трьох критеріїв, які вписані у Законі як обов'язкові, є критеріями не для конкурсного відбору, а для допуску до участі в цьому конкурсі. У такій ситуації державний замовник, як і до 2012 року, розподіляє державне фінансування на свій розсуд.

По-третє, жоден прийнятий акт — ані Закон, ані постанови уряду, ані накази МОН у 2013 році — не містив норми про обов’язкове оприлюднення результатів кінцевого розподілу державного замовлення із чітко зазначеними ВНЗ та відповідними напрямами і спеціальностями в них. Залишається незрозумілим, чому законодавці не зобов’язали державних замовників публікувати копії протоколів своїх конкурсних комісій: ця норма гарантувала би громадський контроль за розміщенням держзамовлення. Натомість задіяний у 2013 році ланцюжок оприлюднення результатів конкурсу, ВНЗ — Єдина державна електронна база з питань освіти — ІС "Конкурс" , функціонував несправно. Часто ВНЗ просто не надавали інформацію до Єдиної бази, і вона, відповідно, не з'являлася в системі "Конкурс". Зрештою, законодавчо не закріплено термін, у який виконавці державного замовлення мусять надати інформацію до Єдиної бази, що дозволяє деяким "особливим" вишам затягувати з виконанням вимоги Закону. Таким чином, прийнятий у листопаді 2012 року закон, який нібито був покликаний пролити світло на процес розподілу державного замовлення, не виконує свого завдання.

За таких умов лише політична воля державного замовника зробити розподіл більш публічним уможливлює громадський контроль. Протягом 2014-2015 року частина державних замовників намагалися зробити конкурс більш прозорим. Наприклад, деякі замовники справді завчасно публікували оголошення про конкурс з його умовами. Щоправда, результати розподілу та відповідна інформація про обсяги державного замовлення кожному ВНЗ для кожної спеціальності та напряму були опубліковані лише на сайті МОН.

Однак, забезпечивши публічність процесу, МОН як найбільший замовник зіткнулося з іншими проблемами. За умови відсутності механізмів моніторингу та збору даних, які характеризують якість вищої освіти, будь-які критерії, зокрема й обрані для розподілу, не забезпечують його ефективності. Протягом 2014-2015 років Міносвіти намагалося враховувати певні критерії, які номінально могли би свідчити про якість.

У 2014 році очільники Міносвіти задекларували, що під час розподілу державного замовлення будуть брати до уваги неурядові університетські рейтинги. Проте їх використання передбачає кілька застережень.

Жоден рейтинг не охоплює всі ВНЗ, які беруть участь у конкурсі. Рейтинги, що мають галузеві поділи, по-перше, покривають далеко не всі галузі, за якими надається державне замовлення, а по-друге, укладені не за галузевою номенклатурою, що передбачена чинним законодавством. Наприклад, під категорію гуманітарних напрямів у рейтингу видання "Деньги" потрапляють лінгвісти, маркетологи, рекламники та піарники. Тому під час використання таких рейтингів члени конкурсної комісії мають знати, які саме спеціальності входили до тієї чи іншої галузі або напряму під час їх складання.

Методологія переважної більшості рейтингів ("Деньги", "Кореспондент", частково "Компас") заснована на опитуваннях працедавців. Автори рейтингів не повідомляють про принципи, за якими вони обирали тих чи інших роботодавців для участі в опитуваннях. Під час використання таких рейтингів члени конкурсної комісії мають бути ознайомлені з цими принципами.

Єдиним рейтингом, який використовує не лише суб’єктивні опитування роботодавців чи експертів, а й ранжує ВНЗ за об’єктивними показниками (індексами), є ТОП-200. Однак перестороги викликають складові індексів. ТОП-200 використовує кількісні параметри, довіру до яких давно втрачено. Наприклад, кількість викладачів з науковим ступенем та вченим званням чи співвідношення кількості бакалаврів і кількості магістрів. Індекс міжнародного визнання складається з показників, що мають переважно декларативний характер. Єдиний показник, що не є декларативним, хибує методологічно, адже вимірювання саме кількості, а не частки іноземних студентів автоматично грає на користь великих ВНЗ.

Таким чином, використання рейтингів під час розподілу обсягів державного замовлення є доцільним лише за умов детального роз’яснення їхньої методології для членів конкурсної комісії та врахування зазначених вище аспектів.

У 2015 році до критеріїв, за якими розподілялися обсяги державного замовлення на підготовку магістрів, були додані наукометричні показники, зокрема кількість публікацій та індекси цитування. Тут оминемо дискусію про ризики використання самого індексу цитування та про монопольне становище наукометричних баз, що дедалі більше нагадують величезні бізнес-імперії. Зазначу лише, що ці дискусії не завершені, а, навпаки, набирають обертів. У будь-якому разі, наукометричні дані є лише однією з багатьох форм оцінки видимості наукової роботи (не конче якості), тож їх можна використовувати тільки в поєднанні з іншими параметрами.

Водночас у деяких галузях знань наукометричні індекси далеко не завжди є ефективним інструментом. Наприклад, між історичними, літературними і деякими іншими дисциплінами та індексами цитування склалися далеко не найкращі стосунки. По-перше, у гуманітаріїв завершеним результатом дослідження частіше є монографія, а не стаття. Стаття є радше чимось на зразок спроби окреслити контури питання. По-друге, теми істориків та літературознавців часто мають локальну або національну прив'язку, що звужує можливість публікації у виданнях, які індексуються в міжнародних наукометричних базах, і знижує швидкість акумуляції цитувань. По-третє, відрізняється й сама культура посилань. Наприклад, історики, шукаючи нові теми, часто не мають широкої літературної бази, тож посилаються переважно на досліджувані джерела (Archambault, Gagné, 2004, 53-54). По-четверте, гуманітарна наука має свою специфіку, яка проявляється, зокрема, в тому, що вчені в цій царині рідше вступають у колаборацію, зокрема міжнародну (Kamalski, Plume, 2013, 13-14). Лабораторні дослідження, проведені під час групового проекту, своїм логічним продовженням мають колективну публікацію. Натомість гуманітарій найчастіше працює індивідуально. Усе це робить показники публікацій та індекси цитування менш ефективними під час розподілу бюджетного фінансування для гуманітарних програм.

Повернімося до ситуації з досвідом конкурсного розподілу у 2012-2015 роках. За браку об’єктивних критеріїв якості, які можна було би застосувати для розподілу, кристалізується інша проблема. На практиці будь-яка конкурсна комісія, навіть та, яка складається з найбільш фахових спеціалістів, навряд чи здійснить ефективний розподіл. Річ у тім, що у підпорядкуванні МОН перебувають приблизно 200 вищих навчальних закладів, які мають широкий спектр напрямів та спеціальностей. Таким чином, конкурсна комісія Міносвіти фізично не здатна залучати потрібну кількість фахівців. Водночас що більша кількість членів комісії, то більші ризики лобіювання інтересів певних університетів. Тому ефективний розподіл без автоматизованих та достовірних систем моніторингу якості вищої освіти є практично неможливим.

Розподіл місць державного замовлення на бакалаврські програми у 2016 році

Попри те, що нова система розподілу місць державного замовлення на бакалаврські програми ще не була впроваджена, і у 2015 році були протестовані лише окремі її елементи (визначення пріоритетності), можна зробити кілька припущень про її можливі переваги та вади.

Однією з найбільших переваг такого підходу є вилучення державного замовника з процедури розподілу — тобто недоліки, які були пов’язані з функціонуванням конкурсної комісії, фактично будуть усунуті. Це робить процедуру розподілу місць державного замовлення на бакалаврські програми між ВНЗ прозорою та збільшує довіру до неї.

Водночас існує щонайменше один суттєвий недолік моделі "гроші за студентом". Перш за все, вибір абітурієнта не завжди гарантуватиме, що кошти будуть іти до потужних університетів. Тобто навіть якщо припустити, що право навчатися за бюджетні кошти будуть виборювати лише ті абітурієнти, які справді вмотивовані вчитись у найкращих університетах, залишається чималою загроза вибору вишу на підставі радше іміджевих факторів, а не показників якості. Особлива зона ризику — це популярні спеціальності у галузях суспільних, гуманітарних та економічних наук, які пропонують чимало університетів різного рівня якості.

Також за цієї моделі, попри її безсумнівну прозорість, зростає непрогнозованість отримання чи неотримання державного фінансування для самих університетів, адже поведінка абітурієнта часто є менш передбачуваною, ніж інерційний розподіл місць через конкурсні комісії або ж розподіл за прописаними формулами. Передусім така непередбачуваність є загрозою для регіональних університетів, які є менш популярними серед абітурієнтів.

Слабкі сторони системи державного замовлення

У цьому розділі підсумовано інформацію про вади системи державного замовлення як моделі державного фінансування вищої освіти. Для кращого опису слабких сторін тут вони поділені за окремими суб’єктами, чиїм інтересам вони стають на заваді або ж, навпаки, сприяють їм.

Студенти

Перш за все, наявність державного замовлення в університеті не є гарантією якісної освітньої програми та не слугує дороговказом для свідомих вступників під час вибору ВНЗ та спеціальності.

Обсяги державного замовлення для деяких галузей освіти (передусім це актуально для професійно-орієнтованих програм) не спираються на потреби ринку праці та роботодавців. Як наслідок, після завершення навчання студентам складно влаштуватися на роботу за фахом.

З моменту вступу втрачається зв’язок між успішністю навчання та його безоплатністю. Мотиваційним чинником могла би бути академічна стипендія, проте вимоги для її отримання не надто високі, а її розмір досить малий. Також вона недоступна студентам, які навчаються на контракті, хоча мала б мотивувати до видатних навчальних досягнень усіх студентів.

Водночас чинна система розподілу державного замовлення задовольняє потреби студентів, які зацікавлені лише у безкоштовному навчанні безвідносно до ВНЗ, спеціальності чи якості програми. Такі студенти на етапі вступу найчастіше обирають той ВНЗ, у якому навчання буде нескладним, який має низький рівень академічної доброчесності, допускає плагіат та хабарництво. За певних обставин чинна система розподілу державного замовлення стимулює попит на неякісну освіту серед вступників.

Водночас ті, хто шукає якісної вищої освіти, не мають належної інформації про освітні програми та можливості, які дають університети, адже рівень відкритості українських ВНЗ є недостатнім (CEDOS Рейтинг прозорості, 2015).

Викладачі

Однією з найбільш відчутних проблем системи державного замовлення для викладачів є неможливість адекватно оцінювати знання студентів, які не опанували навчальний матеріал. Надмірна залежність фінансування від кількості студентів та неврахування показників якості освітньої діяльності демотивують викладачів.

Власне, ресурси для ефективних матеріальних стимулів, які залежать від якості наукової чи викладацької роботи викладача, у системі державного замовлення вичерпали себе. Водночас законодавча база не передбачає дієвих санкцій для тих, хто не дотримується принципів академічної доброчесності. Такі умови стали сприятливим ґрунтом для імітації викладацької роботи, яка стає дедалі більш поширеною.

Окрім того, непривабливість науково-педагогічних посад для вмотивованих та чесних викладачів часто позбавляє університети стимулів проводити справжні конкурси на заміщення вакантних викладацьких посад.

Керівництво університетів

Непрозорий процес планування та розподілу обсягів державного замовлення серед університетів, привілейованість окремих вищих навчальних закладів, які отримують підвищений рівень фінансування за спеціальними нормативами (Стадний, 2013), роблять систему державного замовлення важко передбачуваною для самих університетів.

Водночас брак ефективних систем моніторингу якості вищої освіти та неврахування саме якісних показників під час розподілу державного замовлення для деяких ВНЗ є не проблемою, а радше перевагою. Багато ВНЗ не зацікавлені демонструвати справжні дані про стан освітніх програм та іншу важливу інформацію, яка могла би впливати на розподіл бюджетних коштів.

Неврахування різної витратності підготовки фахівців у різних галузях знань (на різних освітніх програмах) під час визначення обсягів державного замовлення спонукає університети відкривати нетипові для себе, але популярні серед абітурієнтів програми. Особливо ця тенденція характерна для технічних або аграрних ВНЗ. Часто рівень якості освіти на таких програмах значно поступається рівню якості на профільних для ВНЗ спеціальностях. Проте плата від студентів-контрактників на таких непрофільних програмах слугує джерелом покриття браку коштів.

Надмірна залежність обсягів фінансування від кількості студентів призводить до погіршення якості вищої освіти, адже університети не зацікавлені у відрахуванні неуспішних студентів. Формалізований контроль за виконанням державного замовлення ніяк не стимулює ВНЗ йти назустріч потребам суспільства, регіональним чи державним пріоритетам економіки. Під час формування пропозицій щодо обсягів державного замовлення ВНЗ здебільшого відштовхуються лише від своїх кадрових потреб.

Кошти, з яких ВНЗ покривають стипендії, надходять у загальному потоці державного замовлення і в різних університетах можуть становити 20-45% від витрат загального фонду (який, власне, й утворюють переважно кошти державного замовлення). На відміну від оплати праці чи комунальних послуг, розмір стипендіального фонду не такий передбачуваний, тому адміністрації університетів іноді вдаються до неофіційних штучних обмежень рівня академічної успішності своїх студентів.

Роботодавці

Вплив роботодавців на формування та розподіл державного замовлення досить спорадичний, адже законодавча база передбачає радше формальну участь роботодавців у цих процесах, тож рівень впливу залежить від ситуативної активності самих роботодавців, а також готовності державних замовників залучити їх до прийняття рішень.

Водночас різні об’єднання роботодавців (Реєстр організацій роботодавців та їх об’єднань) та професійні асоціації по-різному активні у сфері державного замовлення. Власне, об’єднання роботодавців не можуть надавати прогнозів щодо потреби у конкретних спеціалістах у масштабі країни, адже не представляють усіх можливих галузей та сфер працевлаштування випускників. Натомість ті організації роботодавців, які є більш зацікавленими та справді мають активний зв’язок із бізнесом у своїй галузі, часто не мають змоги прогнозувати свої кадрові потреби на чотири-шість років в умовах нестабільної політичної та економічної ситуації, а також ситуації на зовнішніх ринках.

У багатьох випадках між роботодавцями та університетами склалися стосунки взаємної недовіри. По-перше, немає довіри до системи оцінювання знань у ВНЗ. По-друге, активні організації роботодавців критикують надмірну залежність пропозицій ВНЗ щодо кількості місць державного замовлення від їхніх внутрішніх потреб, а не від потреб ринку праці чи розвитку науки та інновацій. По-третє, в Україні досить мало досвіду ефективної, інституційно закріпленої співпраці між ВНЗ та роботодавцями у визначенні змісту освітніх програм, підсумковій атестації випускників, а також у забезпеченні належної практичної підготовки. Ці речі органічно взаємопов’язані, проте кожна зі сторін намагається вирішити лише частину з них, не помічаючи потреб іншої сторони. Наприклад, бізнес більше намагається вплинути на зміст освітньої програми і процедуру кінцевої атестації, водночас ВНЗ більше вимагають надати базу для практики. Тож дуже часто пропозиції та потреби сторін розходяться, і кожен учасник намагається запровадити зміни за рахунок іншого учасника.

Водночас деякі роботодавці навчилися вдало використовувати недоліки системи вищої освіти загалом і державного замовлення зокрема. Йдеться про можливість отримати низькооплачувану робочу силу, витрати на допідготовку якої будуть меншими, ніж витрати на ймовірну заробітну плату випускникам із належним рівнем знань та навичок. За таких умов бізнес часто наймає студентів, які вже здобули необхідну фундаментальну підготовку, але ще навчаються, надає їм потрібну професійну освіту, фактично у середній перспективі заощаджуючи на оплаті праці. Проте для самих студентів можливості мобільності на ринку праці таким чином звужуються у довгостроковій перспективі.

Уряд

Номінально обсяги державного замовлення потрібно формувати за розрахунками, які не відповідають сучасним умовам (радше відповідають умовам планової економіки), а також за даними, які не охоплюють усієї економіки. Тому на практиці обсяги формуються з огляду на минулорічні показники (тобто за інерцією), а також з огляду на результат перемовин кожного державного замовника з Міністерством фінансів. Тобто при розподілі витрат (кількості місць державного замовлення) між різними спеціальностями не беруться до уваги потреби ринку праці та потреби розвитку людського капіталу.

Чинна система збору даних не дає змоги прогнозувати потреби ринку праці хоча б у середньостроковій перспективі. Зокрема, Міністерство економіки зазначає такі перешкоди:

Окрім цього, через брак закріплених пріоритетів розвитку економіки, а також окремих стратегій залучення людського капіталу, необхідного для цих пріоритетів, прогнозування навіть у широких термінах, на кшталт перспективних галузей та окремих кластерів, суттєво ускладнене.

Нинішня система державних гарантій обсягів державного замовлення може бути ефективною за умов фінансового благополуччя, а також стабільного функціонування системи. Проте вона унеможливлює перехід до інших моделей, адже складно водночас втримати потрібні обсяги фінансування та забезпечити державним фінансуванням належну кількість студентів, якщо треба передивитися нормативи витратності під час підготовки у різних галузях знань та ліквідувати перекоси відомчого лобізму.

Брак уніфікованої та прозорої системи збору й аналізу даних про діяльність ВНЗ звужує можливості використовувати релевантні показники, які мають найменший ризик дії закону Гудхарта , під час розподілу місць державного замовлення. Абсолютна більшість показників, доступних на даний момент, — це кількісні дані про склад студентів та викладачів, які надали безпосередньо вищі навчальні заклади. Тобто, по-перше, необхідного рівня довіри до таких даних бути не може, по-друге, вони майже не сигналізують про якість освітнього процесу. Власне, в Україні немає автоматизованих систем збору даних (джерелом інформації в яких не виступає сам ВНЗ) про зв’язок ринку праці та вищої освіти, про ставлення самих студентів до програм та університетів, у яких вони навчаються, про міжнародну активність українських університетів та про інші параметри, які часто застосовують як показники ефективності роботи університету (performance, output).

Стипендіальне забезпечення забирає третину всього державного фінансування вищої освіти . Левову його частку становить виплата академічної стипендії, яка, попри своє призначення, не мотивує студентів до видатних досягнень у навчанні. Водночас соціальна стипендія (а також позаконкурсний вступ) для певних категорій не полегшує доступ до вищої освіти, адже дуже часто рівень шкільної освіти таких категорій є недостатнім для вступу або для навчання в університеті. Водночас соціальна стипендія доступна переважно пільговим категоріям і не враховує потреби ширшого загалу студентів (вступників), які мають необхідний рівень знань для вступу до ВНЗ на бюджетні місця, проте не мають достатнього матеріального забезпечення для супутніх витрат (проживання, харчування, проїзд тощо).

Рекомендації: модель фінансування за результатами діяльності

Протягом майже сорока років фінансування за результатами діяльності (performance-based funding, PBF) набувало різних форм, проте в його основі завжди залишається незмінний принцип, згідно з яким інституція отримує бюджетні кошти саме за досягнення певних заздалегідь визначених показників. Ці показники включені до формули, за допомогою якої визначається обсяг фінансування.

Один із перших випадків запровадження такої моделі був у американському штаті Теннессі у 1978 році (Friedel et al. 2013). Відтоді PBF поступово почали застосовувати в інших штатах. У 2015 році PBF у різній мірі використовували для фінансування закладів вищої освіти у 32 із 50 штатів США. Здебільшого за допомогою цієї моделі надається лише частина фінансування — від 5% до 50%. Ще п’ять штатів зараз поступово впроваджують PBF (NCSL, 2015).

З середини 1990-х років країни Європейського Союзу поступово запроваджували PBF для фінансування певної частини витрат університетів. Станом на 2014 рік розрахунок обсягу державного фінансування за допомогою формули, що містить певні індикатори, здійснюється у 21 країні ЄС та в кількох окремих адміністративних територіях Німеччини, Іспанії та Великобританії (Bennetot Pruvot, Estermann, 2015, 18).

Дослідники поділяють показники, які включені до формули, на дві основні групи: індикатори витратності (input) та індикатори результату (output). До першої групи здебільшого відносять кількість студентів різних рівнів та програм, кількість викладачів або ж їх співвідношення. Друга група має ширший діапазон показників: кількість випускників, обсяг позабюджетних надходжень, кількість дослідницьких контрактів, показники цитувань, патентів, працевлаштування випускників, досягнення стратегічних цілей (Bennetot Pruvot, Estermann, 2015, 24; De Boer et al., 2015, 9). Застосування тих чи інших показників залежить від цілей, які ставлять при запровадженні PBF, та вихідних умов, у яких перебуває конкретна система вищої освіти, група університетів або ж вид їхньої діяльності (викладання, дослідження). Тобто універсальних показників, які дають однаковий ефект у різних системах, не існує.

Для того, щоб описати модель PBF, яка могла би замінити систему державного замовлення в Україні, потрібно дати відповідь щонайменше на кілька питань. Як розраховувати загальний обсяг бюджетного фінансування вищої освіти? Яку частку від усього фінансування можна визначати за допомогою PBF? Які показники можуть входити до формули? Які зовнішні та внутрішні перетворення необхідні для запровадження PBF для українських університетів?

Загальний обсяг фінансування та пріоритети

Закріплення гарантованого обсягу державного фінансування відносно показників загальної кількості населення (з одночасною вимогою не знижувати рівень видатків) є більш прогнозованою формою гарантії, ніж гарантована частка від ВВП або від державних видатків. Окрім цього, внаслідок "старіння" населення України, такий підхід підвищуватиме рівень доступності вищої освіти. Водночас він може перешкоджати перерозподілу бюджетних видатків на більш коштовні спеціальності, адже це призводитиме до зменшення кількості тих, хто навчається за бюджетні гроші. Тому певний гарантований обсяг державного фінансування через демографічні показники доцільно встановити після визначення його пріоритетів.

Прогнозування потреб ринку праці не придатне для визначення обсягів фінансування для понад 130 спеціальностей. На заваді стоять не лише проблеми, згадані у попередніх розділах, а й номенклатурна розбіжність та висока мінливість потреб ринку праці на макрорівні. Більш ефективною є співпраця між роботодавцями та університетом на локальному рівні. Ця співпраця має відбуватися передусім в аспекті певних компетентностей, а не кількісних показників випускників того чи іншого фаху. Йдеться про передбачення потреби у певних знаннях та навичках.

Натомість на національному рівні скерування державних видатків на вищу освіту доцільно проводити відносно економічних пріоритетів держави, а також з урахуванням аналізу поведінки домогосподарств у виборі напрямків вищої освіти. Ці два параметри можуть прийти на заміну нинішньому механізму визначення планових обсягів державного замовлення. Пріоритетними для державного фінансування мають бути саме ті галузі, на які існує менший попит серед абітурієнтів, а також стратегічно важливі галузі. Таким чином можна досягти певного балансу між потребами та попитом. Причому видається, що врахування пріоритетів економіки буде здебільшого збігатися з урахуванням потреб злагоджених професійних асоціацій. Іншими словами, серед пріоритетних сфер економіки, швидше за все, будуть усі або переважна більшість тих сфер, у яких функціонують стрункі об’єднання роботодавців, що мають активний зв'язок із бізнесом у своєму секторі.

Натомість звична модель планованого державного замовлення може залишатися чинною для фінансування підготовки кадрів у системі Міноборони, МВС та інших силових відомств, адже це фактично закритий цикл від підготовки до направленого працевлаштування. Також існує переконання, що традиційна модель придатна до застосування у навчанні вчителів та лікарів, однак це потребує дослідження.

За умов, що пріоритети економіки визначені, а попит серед домогосподарств проаналізований, загальний обсяг державних видатків можна розподіляти у два способи. Першим є поділ між широкими групами галузей знань (наприклад, еквівалентами класифікації МСКО), у межах яких потім проводять розподіл видатків між університетами за формулою (формулами). Іншою варіацією цього самого підходу може бути поділ загального обсягу видатків не за галузями знань, а за певними широкими типами ВНЗ. Наприклад, академічний та професійний типи або ж типи за чинним законодавством (університет, академія/інститут та коледж). Однак такий підхід є нестабільним, адже має підвищений ризик лобізму під час планування бюджетних видатків з боку окремих міністерств та потужних університетів. Другим способом може бути врахування економічних пріоритетів та попиту домогосподарств вже на етапі розподілу коштів між університетами за допомогою формули. За такого підходу договір між державою та ВНЗ повинен регулювати те, в яких саме галузях знань ВНЗ може використовувати надані кошти. Також, допоки ліцензійні обсяги (cap — англ.) відірвані від реальності, потрібно разом із галузями встановлювати обмеження максимальної кількості прийнятих студентів, адже університети, природно, будуть намагатися набрати якомога більше студентів. Другий підхід може бути перехідним на період, поки не буде знижена ймовірність лобіювання.

Технічним, проте важливим питанням залишається визначення календарної дати розподілу та надходження фінансування. Розбіжність бюджетного року та академічного зазвичай долають розподілом фінансування на півтора, два або навіть три роки. Проте непередбачуваність українських реалій позбавляє такої можливості. Тож залишається лише варіант звичного фінансування на один рік. Його розподіл не може відбуватися раніше, ніж дата затвердження бюджету, а формула мусить містити ті індикатори, дані з яких уже зібрані, верифіковані та розміщені у вільному доступі. Тож, якщо бюджет на рік буде затверджений у грудні попереднього року, то формула може здійснити розподіл у грудні-січні на підставі тих даних, котрі пройшли всі згадані етапи до листопада попереднього року.

Показники для формули

Формула повинна мати мету фінансування, з котрої буде випливати, яку саме частку фінансування університету вона визначатиме. Нашою метою є опис моделі, покликаної запровадити прозорий та ефективний розподіл коштів саме на навчання студентів. Тобто передусім вона має визначати обсяги витрат, пов’язаних із освітньою складовою. Тому модель не враховує видатки на науку, капітальні видатки, а також соціальне забезпечення студентів, які, на нашу думку, потрібно виокремити в окремі потоки (фонди) фінансування. Окрім цього, соціальне забезпечення студентів доцільно вивести за межі фінансової відповідальності університету, долучивши до загальної системи соціальних виплат, яку, згідно з нещодавніми законодавчими змінами, очікує запровадження системи верифікації та підвищення рівня адресності.

Згадана мета поділяється на три цілі: розподіляти прозоро (1), максимально наближено до необхідних витрат (2), а також переважно тим ВНЗ, які показують кращі результати діяльності (3).

З цих цілей випливають принципи, на основі яких має відбуватися добір показників: обчислюваність, зрозумілість та досяжність. Параметри мусять бути чітко вимірюваними, джерела даних зрозумілими та гідними довіри, а самі дані відкритими. Також параметри повинні відповідати можливостям українських університетів.

Складові формули розрахунку обсягу фінансування можна поділити на три типи: показники витратності, показники результатів та показник фінансування попереднього року. Усі три групи мають своє призначення та впливають на "поведінку" університетів. Добираючи показники на основі поставлених цілей та задекларованих принципів, потрібно враховувати деякі важливі умови, щоб передбачити ризики та мати змогу досягнути поставленої мети. Чи показник доступний та яке джерело збору даних? Яким є рівень довіри до показника серед ВНЗ та роботодавців, а також яка ймовірність дії закону Гудхарта? Для яких галузей та типів ВНЗ показник є актуальним? Яку сферу діяльності ВНЗ показник відображає найбільше? Наскільки високою є ймовірність ефекту Матвія ? Яких витрат потребує досягнення показника (поточних, капітальних), наскільки він заохочує пошуки позабюджетних коштів?

В обставинах зниження загальних обсягів державного фінансування вищої освіти формула розподілу за результатами діяльності зможе ефективно функціонувати лише за умови, якщо за її допомогою будуть розраховувати не абсолютний розмір фінансування ВНЗ, а відносний. Тобто якщо формула буде розраховувати певну частку від загального обсягу коштів.

На даний момент в Україні діють кілька розрізнених систем збору або оприлюднення даних про вищу освіту: Єдина державна електронна база з питань освіти, Державна служба статистики, Інститут освітньої аналітики, Український державний центр міжнародної освіти, Державна казначейська служба, Офіційний портал фінансів України. Також певний час існували проекти зі збору наукометричних даних із деяких баз, наприклад, проект Асоціації УРАН. Наскільки відомо, українська офіційна сторона (уряд, МОН) не має доступу до статистичних даних міжнародних наукометричних баз (Scopus, Web of Science) чи баз даних патентів (OECD, EPO, PCT, USPTO, Triadic Patent Families). Загалом, якщо порівняти обсяг даних про вищу освіту, які представлені у Eurostat чи Education at a Glance, та той обсяг, який збирається розрізненими способами в Україні, то другий з них лише на третину відповідатиме першим базам.

Таким чином, доступними є кількісні параметри, які можна поділити на такі групи: контингент студентів, випускників (освітні ступені, спеціальності, форми навчання); викладацький склад (наукові ступені, вчені звання); дані про надходження (плата за основні та додаткові послуги, гранти та дарунки, закордонні джерела); дані про видатки. Окрім цього, Інститут освітньої аналітики з грудня 2015 року почав збір даних про міжнародну активність ВНЗ (кількість іноземних студентів, кількість студентів та викладачів з досвідом академічної мобільності та/або ступенями, іншомовні програми).

Натомість немає релевантних даних у кількох категоріях важливих показників, зокрема про траєкторії випускників університетів на ринку праці, про співпрацю з бізнесом, про наукометричні показники та патенти, а також даних про оцінку рівня програм та університетів від самих студентів та роботодавців.

Наступним кроком має стати запровадження уніфікованого входу та виходу інформації, яку збирають безпосередньо від університетів. Для моніторингу не принципово, чи це буде відбуватися на базі Єдиної державної електронної бази з питань освіти (ЄДЕБО), чи буде розроблена альтернативна система збору даних. Ключовим є саме забезпечення однієї дати та одного входу для періодичного (щорічного або частіше) заміру. Також обов’язковою є публікація зібраної інформації в максимально детальному форматі відкритих деперсоніфікованих даних, який водночас надає доступ до первинних даних, у яких немає ідентифікатора. У залежності від ресурсів, які будуть відведені для такої системи, вона може пропонувати функції автоматизованого базового аналізу та зведення даних — databox/datacube.

Показники витратності

Більшість систем фінансування за результатами діяльності базовані на формулах, де переважають саме показники витратності, тобто ті параметри, які найкраще відбивають основні витрати та їх обсяг для забезпечення необхідного матеріально-технічного та кадрового рівня. При цьому формула має містити лише кілька ключових параметрів, адже що більша деталізація витрат, то менш зрозумілою — а отже, менш виконуваною — стає система фінансування.

Згідно з дослідженням Європейської асоціації університетів, найбільш поширеним та найвагомішим параметром є кількість здобувачів вищої освіти (Bennetot Pruvot, Estermann, 2015, 24). Важливо розрізняти часткову прив’язку фінансування інституції до кількості студентів та специфічно українську практику розрахунку кількості викладацьких ставок на основі кількості студентів. У цьому випадку йдеться саме про перше та про можливість ВНЗ конфігурувати кількість ставок у залежності від посадових обов’язків викладачів та обсягу роботи. Вартість підготовки на різних спеціальностях природно відрізняється, тож цей індикатор мусить враховувати щонайменше три розрізи (коефіцієнти): форму навчання, освітній ступінь та коефіцієнт витратності для різних спеціальностей.

За умови, що формула у кінцевому результаті має розраховувати не абсолютний розмір фінансування ВНЗ, а відносний, тобто певну частку від загального обсягу коштів, так званий базовий абсолютний розмір фінансування одного студента не грає принципової ролі, натомість важливими є згадані вище коефіцієнти.

За даними МОН, у системі якого перебувають найбільше ВНЗ різного профілю, у 2013 році середня вартість підготовки бакалавра була у 1,5 вищою, ніж молодшого спеціаліста. Приблизно такою ж вона є і для всіх державних замовників.

Різниця між підготовкою бакалавра та магістра була майже невідчутною — 1,05, що було характерно не лише для МОН, а й для решти найбільших "цивільних" державних замовників (Мінкульту та Мінагро). Загалом, якщо враховувати всіх державних замовників, то середня вартість підготовки бакалавра була у 1,15 рази більшою, ніж підготовки магістра. Це зумовлено тим, що в МВС, яке є одним із найбільших замовників, різниця становила 1,8.

Потрібно пам’ятати, що фактична різниця вартості підготовки на різних спеціальностях, швидше за все, відбиває не реальну різницю, а лобіювання різних міністерств та окремих університетів. Тож за відправну точку для визначення коефіцієнтів можна взяти закордонний досвід, зважаючи на те, що в українських реаліях широкі групи будуть викликати більшу довіру, ніж подрібнені. На основі досвіду визначення коефіцієнтів у для різних спеціальностей у Польщі, Чехії, Румунії та на основі співвідношення фактичних витрат на одного студента в різних спеціальностях у Німеччині (BIP, 2013; Vlăsceanu, Miroiu, 2012; Pabian et al., 2006; Statistisches Bundesamt, 2014) можна скласти такі наближені відповідності коефіцієнтів витратності для українського переліку галузей знань:

Гуманітарні науки, Богослов’я, Соціальні та поведінкові науки, Журналістика, Управління та адміністрування, Право, Соціальна робота, Сфера обслуговування 1
Інформаційні технології, Освіта, Математика та статистика 1-1,5
Механічна інженерія, Електрична інженерія, Автоматизація та приладобудування, Електроніка та телекомунікації, Виробництво та технології, Транспорт, Архітектура та будівництво 1,5-2
Хімічна та біоінженерія, Аграрні науки та продовольство, Біологія, Природничі науки, Культура і мистецтво 2-2,5
Ветеринарна медицина, Охорона здоров’я 2,5-3

Для визначення різниці витратності відносно форми навчання необхідно провести спеціальне дослідження, адже наявна фінансова звітність та звітність щодо державного замовлення не відбивають реального стану речей. А різниця між вартістю контрактного навчання на заочній та денній формі, яка зазвичай становить 1,5-2 рази, відбиває радше купівельну спроможність та популярність тих чи інших напрямків, а не саму витратність.

Показники результатів

Інформація, зібрана від університетів, традиційно викликає найменше довіри. Частина ВНЗ завжди будуть зацікавлені в різних маніпуляціях із показниками, якщо вони будуть включені до формули розподілу фінансування. Подана інформація може не відповідати дійсності, або ж кількісні показники неможливо буде трансформувати у якісні. Тобто діятиме закон Гудхарта.

Щоб зменшити ці ризики, потрібно включити до формули інформацію, яка б, по-перше, характеризувала якісну сторону діяльності ВНЗ, а по-друге, до збору якої ВНЗ був би непричетний або причетний лише опосередковано. До такої інформації можна віднести кілька груп даних, зокрема рівень знань вступників, зв'язок ринку праці та ВНЗ, оцінку студентів та роботодавців, видимість/впливовість досліджень, міжнародну активність.

Система зовнішнього незалежного оцінювання показує рівень знань випускників школи на відносній шкалі. Розподіл фінансування лише за прямою прив’язкою до результатів ЗНО надто абсолютизує цей аспект, роблячи рівень середньої освіти та сімейний капітал випускника індикаторами, за якими ВНЗ отримує чи не отримує винагороду, хоча ролі самого університету тут мало. Натомість часткове відображення у формулі цього параметру є цілком виправданим. Зокрема тоді, коли складовою індикатора стає політика самого університету у встановленні прохідного балу. Тож урахування середнього вступного балу тих абітурієнтів, які були зараховані на навчання за бюджетні кошти у році, який передував року надання фінансування, можна застосовувати як один із показників результатів діяльності. Водночас на початковому етапі дії формули доцільно зважити цей показник на кількість місць державного замовлення, які були доступні на момент зарахування, адже що менше їх було, то більшою була конкуренція, а відповідно, вищим був середній вступний бал зарахованих.

Показники працевлаштування випускників застосовують у розподілі фінансування між університетами в семи європейських країнах (Bennetot Pruvot, Estermann, 2015, 26). Одним із кількох можливих способів оцінки зв’язку ринку праці та ВНЗ є відстеження траєкторії випускника за його/її появами в системі соціального страхування та оподаткування. Певні передумови для цього вже існують. Кожен студент проходить за ідентифікаційним податковим кодом у ЄДЕБО, і за цим самим номером потім відбуваються відповідні відрахування з заробітної плати та оподаткування. Тобто за допомогою програмного забезпечення можна синхронізувати електронну базу освіти та відповідні податкові бази для отримання даних про траєкторії випускників на ринку праці. Очевидно, що така система потребує належного захисту персональних даних, тож доступними (публічними) можуть бути лише зведені до певного рівня дані. Власне, публічність даних потребуватиме особливої уваги. З одного боку, довіра до цього індикатора, якщо його задіяти у розподілі фінансування, буде зароджуватися лише в тому разі, якщо ці дані будуть доступні у зручному вигляді, з іншого боку, вони також можуть слугувати вагомим дороговказом для абітурієнтів, їхніх батьків, бізнесу — тобто джерелами позабюджетних надходжень.

Водночас дані про траєкторію випускників на ринку праці потрібно використовувати у розподілі державного фінансування між ВНЗ з урахуванням кількох важливих ризиків. По-перше, якість вищої освіти — це лише один із багатьох факторів, які впливають на успіхи чи невдачі випускників. Чимало залежить від стану економіки країни, регіону чи окремої галузі, а також міжнародних ринків. Крім того, існує залежність від соціального (сімейного) капіталу випускників, від їхньої мотивації під час навчання. По-друге, в Україні досі залишається недостатньо розвинутою культура декларування своїх доходів, тут поширене "сіре" працевлаштування, і це ускладнюватиме відстеження. По-третє, студенти різних спеціальностей неоднаково швидко знаходять офіційне працевлаштування. Власне, залежність між програмою, яку завершили випускники, та певними позиція на ринку праці можна провести не для всіх галузей знань. Існують гуманітарні, суспільні, математичні спеціальності, які мають слабшу прив’язку до певних професій та сфер або взагалі її не мають, на відміну від природничих, інженерних, педагогічних чи медичних спеціальностей.

Ці та інші обставини висувають певні вимоги до впровадження системи моніторингу траєкторії. Вочевидь, потрібно відвести певний період функціонування системи лише для того, щоб інформувати самі університети. Це дасть змогу самим ВНЗ визначитись із власною стратегією. Вага цього індикатора в розподілі фінансування не може бути значною, а її підвищення (якщо воно заплановане) потрібно робити лише після вивчення роботи системи та багаторазових симуляцій. Водночас у цей пробний період потрібно забезпечити паралельні якісні дослідження поведінки випускників та роботодавців на ринку праці, які би зменшували ризик накласти неприродну відповідальність на ВНЗ.

На початковому етапі виправданим є врахування простого факту працевлаштування випускників з умовою, що до заліку мають потрапляти випускники, які закінчили ВНЗ за не менш ніж 34 місяці до моменту заміру. Дослідження показують, що саме такою є середня тривалість переходу на ринок праці, тобто в середньому саме за цей час молода людина досягає стабільної або задовільної зайнятості (Лібанова et al., 2014, 45). Також за допомогою спеціальних досліджень необхідно визначити верхню межу періоду, за який потрібно враховувати випускників. Окрім цього, система повинна розрізняти закінчення двох різних університетів на бакалавраті та магістратурі і враховувати як одного випускника людину, що здобула обидва ступені в одному ВНЗ.

Результати національного анкетування студентів рідко використовують для розподілу бюджетного фінансування. На сьогодні з такою метою їх застосовують лише у Фінляндії та штаті Теннессі в США (De Boer et al., 2015, 9). Набагато частіше їх використовують з метою аналізу певних явищ, пов’язаних із забезпеченням якості вищої освіти. Окрім того, результати цих анкетувань зазвичай загально доступні. Тож абітурієнти частково роблять вибір університету під їхнім впливом, тобто такі анкетування мають опосередкований вплив на рівень надходжень університету в залежності від системи розподілу.

Як і у випадках інших індикаторів, довіра до цього індикатора (передусім серед самих студентів) зростатиме, якщо університети не братимуть участі у проведенні анкетування. Тобто безпосередній зв'язок із анкетованим студентом є необхідною умовою. Чи не найкраще для такого анкетування підходить система персональних електронних кабінетів, ключі від яких матимуть лише студенти. Зараз такі кабінети мають лише абітурієнти на етапі подачі документів, тож якби після зарахування студент залишав кабінет за собою, з ним чи з нею можна було би налагодити безпосередній зв’язок. Водночас такі опитування доцільно проводити на останньому чи передостанньому році навчання, адже до цього часу студенти вже матимуть необхідний досвід навчання на програмі та в університеті, щоб їх оцінити. Це породжує ризик, що значна частка анкет залишаться без відповіді. По-перше, до останнього курсу студенти можуть банально забути про свої кабінети. По-друге, інтерес впливати на щось у старшокурсників природно нижчий, адже вони розумітимуть, що вплинуть на майбутню долю університету лише після свого випуску. У цій ситуації можна зробити заповнення анкети обов’язковою умовою отримання диплому, однак застосування такого підходу призводить до зниження якості відповідей. Тому потрібні широкі офлайн- та онлайн-кампанії для популяризації анкетування з поясненням його важливості. Треба визначити певний рівень участі в анкетуванні, за якого можна буде враховувати його результати. Ще одним способом збільшення рівня участі в анкетуванні може бути інформаційна підтримка самих університетів. Для її забезпечення сам показник участі можна певною мірою враховувати у формулі розподілу фінансування, тобто за високий показник участі обсяг фінансування міг би зростати, проте сама оцінка (результати анкетування) повинна мати більший вплив у формулі. Водночас для підвищення довіри до анкетування з боку університетів треба надати їм певну додаткову користь. Наприклад, поза обов’язковим переліком питань (які були би враховані у формулі), ВНЗ може отримувати можливість додавати свої питання, щоправда, в обмеженій кількості. Результати відповідей на ці додаткові питання могли би бути загальнодоступними лише за бажання самого ВНЗ. Натомість загальні результати опитувань, враховані у формулі, неодмінно слід публікувати в мережі, за прикладом британського національного опитування студентів (Стадний, 2015, 19-22).

Одним із найважливіших елементів анкетування є підбір питань. Їх не може бути забагато, у середньому анкета не має займати більш ніж 20 хвилин. Вони мусять бути простими для розуміння та оцінки за порядковою шкалою Лайкерта. Попередні фокус-групи дозволять визначити, як краще сформулювати питання, щоб відповіді на них покривали найбільш актуальні для системи питання, зокрема оцінку якості викладання, доступності викладачів, практичної підготовки, стану інфраструктури ВНЗ та його інформаційної політики, можливості формувати власну освітню траєкторію, а також оцінку поширеності типових зловживань тощо.

Ще одним із можливих параметрів результатів діяльності є розмір позабюджетних надходжень університету. Однак в українських реаліях можна покладатися здебільшого на ті випадки, коли ВНЗ завоював довіру (пройшов певний відбір) у міжнародних грантових програмах. Тож такий показник як частка надходжень, які університет отримав від міжнародних грантів чи донорів, є цілком релевантним. Його застосовують в одинадцяти європейських країнах (Bennetot Pruvot, Estermann, 2015, 26).

Окрім цього, важливо стимулювати ВНЗ спрямовувати кошти на дослідження. У цьому ракурсі ваги набуває показник не лише надходжень, а й витрат. До прикладу, складовою формули могла би бути частка надходжень від контрактників, яка була спрямована на дослідницьку діяльність. Проте в цьому випадку потрібно забезпечити прозорість цих витрат та зменшити ризик підміни понять.

Основною перевагою показників видимості досліджень є те, що їх збирають незалежно від ВНЗ. Саме тому навіть їхні противники погоджуються з тим, що вони мають один із найбільших рівнів довіри серед способів оцінки наукової діяльності. Водночас наукова діяльність на сьогодні не має належного забезпечення, тож для більшості українських ВНЗ більш-менш видимі наукометричні показники можуть виявитися недосяжними. Це стимулюватиме намагання їх зімітувати. Тобто потрібно диференціювати вимоги до різних типів ВНЗ. Причому університети повинні будуть самостійно обрати для себе певний тип, у якому вони зможуть досягти кращих результатів. Очевидно, що належний рівень викладання вимагає вищого рівня дослідницької роботи в університеті, який має більш академічне спрямування, натомість ті самі дисципліни у професійному чи педагогічному виші не настільки залежать від дослідницької активності викладачів. Тобто щоб застосовувати показники, які вимірюють наукову активність, для розподілу державного фінансування вищої освіти, потрібно оцінити, наскільки ця наукова активність є важливою для таких послуг у розрізі конкретної спеціальності, в конкретному закладі та регіоні. Також потрібно зважати на специфіку певних галузей, передусім деяких гуманітарних дисциплін, дослідницьку роботу в яких не завжди вдається оцінити за допомогою наукометрії, про що йшлося у попередніх розділах.

Показники попереднього фінансування

Показник попереднього фінансування використовують для двох цілей. По-перше, він зменшує неочікувані ризики від переходу на нову модель фінансування: для цього, наприклад, Польща та Італія починали запровадження PBF за умови, що 70-77% поточного фінансування все ще будуть формуватися в залежності від попереднього фінансування. По-друге, такий підхід використовують для посилення або послаблення так званого ефекту Матвія, коли сильніші виграють в умовах вільної конкуренції, бо вони мають кращі стартові умови.

Здебільшого, хоча не завжди, більша вага показника фінансування попереднього періоду у формулі, особливо якщо період незначний (наприклад, попередній рік), є вигіднішою для великих університетів, які зазвичай у попередніх умовах отримували значні бюджетні надходження. Натомість менша вага цього показника при застосуванні у формулі нових індикаторів (особливо індикаторів результатів діяльності) радше зіграє на користь середніх, проте потужних університетів.

В українських реаліях потрібно зважати на консервативність українських ВНЗ та низьку довіру до нововведень у галузі, тож початкова вага показника попереднього фінансування повинна становити щонайменше 70%. Водночас для зниження ефекту Матвія потрібно заздалегідь закласти план поступового зниження ваги цього параметру до 35% протягом не більш ніж чотирьох-п’яти років дії системи.

Необхідні умови

Окрім вже згаданого періоду апробації, необхідного для випробування та калібрування систем збору даних, існує кілька важливих умов, яких необхідно досягнути для стабільного функціонування системи державного фінансування ВНЗ за результатами діяльності (PBF).

Задля досягнення більшої довіри до системи потрібно забезпечити всім охочим можливість самостійно перевірити розрахунки за формулою. Це передбачає публікацію у вільному доступі всіх даних, використаних у формулі. Крім цього, не зайвим буде запустити онлайн-калькулятор, за допомогою якого можна було би змоделювати обсяги фінансування того чи іншого університету.

Фінансування університетів (або кожного з визначених типів ВНЗ, або кожної галузі знань на пізніших етапах) за результатами діяльності має бути зосереджене в одному фонді чи бюджетному рядку, адже лише таким чином формула зможе розрахувати частку фінансування конкретного ВНЗ. Модель державного замовлення може залишатися чинною для фінансування підготовки кадрів у системі Міноборони, МВС та інших силових відомств.

Використання коштів, які університет заробляє самостійно (так званий спецфонд), потрібно вивести з-під обмежень, які накладає Бюджетний кодекс. За нинішніх умов джерело доходу мусить збігатися з подальшими витратами цих коштів. Зокрема, кошти, які ВНЗ отримує від контрактників, можна витрачати лише на надання освітніх послуг. Органи фінансового контролю не допускають спрямування цих коштів на наукову діяльність, попри те, що, за загальною логікою, такі витрати не лише можуть, але й часто повинні бути включені до провадження освітньої діяльності. Зняття обмежень дозволить пом’якшити перехід на нову модель розподілу бюджетних коштів, адже ВНЗ зможе більш гнучко покривати брак коштів. Проте отриманий прибуток має розподілятися тільки згідно зі статутними цілями ВНЗ .

Водночас потрібно забезпечити прозорість витрат позабюджетних коштів. Передусім треба прийняти відповідні зміни до законодавства, які би поширювали дію Офіційного порталу публічних фінансів України на позабюджетні кошти ВНЗ, які не підлягають обліку на рахунках казначейства.

Також потрібно створити правове поле для запровадження ефективного внутрішнього контролю за допомогою органів нагляду. Формування складу наглядової ради мусить відбуватися без участі керівництва ВНЗ. Можливо, її формування має бути серед компетенцій засновника вишу. До її складу не повинні входити особи, що мають активний зв'язок із університетом або є родичами когось, хто його має. Зокрема, працівники та студенти ВНЗ, де створюється наглядова рада, не мають входити до її складу, щоб чітко розвести функції нагляду за процесами та відповідальності за ці процеси. Працівники та студенти інших ВНЗ не можуть входити до ради через конфлікт інтересів, адже, по суті, вони представляють конкурентів. У такій ситуації роботодавці, які зацікавлені у випускниках цього вишу, стають головними потенційними членами наглядової ради. Цілком імовірно, що вони самі виявляться його випускниками, тож матимуть певний обов'язок перед альма-матер. Окрім цього, наглядову раду потрібно наділити реальними повноваженнями в контролі над формуванням бюджету університету, розподілом фонду заробітної платні та виконанням стратегії розвитку. Зокрема такі повноваження мають передбачати можливість ініціювання дострокового відкликання керівництва (не обов'язково ректора) університету саме за невиконання стратегії розвитку та фінансові порушення.

Проте для початку стратегічне планування мусить стати невід'ємним елементом розбудови успішного закладу вищої освіти. На нині лише третина національних університетів мають актуальні стратегії розвитку (CEDOS, 2015). Натомість досвід показує, що правильне стратегічне планування дає можливість отримати матеріальні та нематеріальні вигоди: поліпшити фінансові показники, збільшити можливості для економії та ефективного використання ресурсів, визначити пріоритети. З’являється можливість як передбачати майбутні проблеми та зводити до мінімуму вплив несприятливих факторів, так і прогнозувати появу додаткових можливостей та сповна їх використовувати. Як наслідок, це призводить до більш швидкого та ефективного прийняття рішень, ефективнішої роботи, а значить, підвищується мотивація і задоволеність трудового колективу та зростає престижність ВНЗ в очах студентів. Для того, щоб до стратегій почали нарешті ставитися більш відповідально, потрібно, щоб із ними був пов'язаний мандат довіри, який отримав обраний ректор. Якщо стратегія ВНЗ стане інтегрованою частиною контракту між керівником та МОН, то з’явиться правова площина для вимоги виконувати стратегію та спирати політику ректора на неї. Іншим варіантом може бути закріплення певних стратегічних цілей та показників університету в додатку до договору, за яким надається додаткове державне фінансування і про який буде йтися далі.

Система зовнішнього забезпечення якості має прямувати до поступового зменшення ваги державних стандартів вищої освіти , посилення ролі недержавних організацій забезпечення якості, передусім потужних професійних асоціацій, та постійного розвитку внутрішнього забезпечення якості у самих ВНЗ. Одним із основних елементів внутрішнього забезпечення якості має стати постійний самоаналіз освітніх програм та бізнес-процесів в університеті.

Водночас успіх запропонованої моделі буде залежати від того, наскільки свідомо будуть обирати той чи інший університет та спеціальність абітурієнти. Тож потрібно подбати про запуск мережі консультантів , які б надавали фахові поради про те, яка інформація є важливою під час вибору університету, як цю інформацію можна верифікувати, які перспективи мають ті чи інші галузі економіки. Окрім цього, такі консультаційні центри могли би популяризувати ставлення до навчання як до постійного процесу, необхідного та неуникного в сучасних умовах, і поширювати розуміння того, що географічна та міжгалузева мобільність фахівців на ринку праці є дедалі більш поширеним атрибутом успішної кар’єри на ринку праці.

Запропонована модель, швидше за все, призведе до зменшення кількості тих, хто навчається за бюджетні кошти, адже передбачатиме збільшення державних видатків на одного студента. Тож ресурси стипендіального забезпечення необхідно спрямувати на розширення доступу до освіти для тих, хто здатний пройти конкурсний відбір, проте не може самостійно покривати супутні витрати, пов'язані з навчанням: житло, транспорт, харчування, навчальні матеріали тощо. Тобто основною має стати саме соціальна стипендія, яку слід розподіляти якомога більш адресно, а не за пільговими категоріями. Дохід осіб, які утримують студента, та відстань від місця проживання до ВНЗ є двома базовими критеріями для визначення, чи студент має право на соціальну стипендію. Водночас соціальну стипендію бажано поділити за розміром на кілька груп. Якщо студент належить до групи з нижчим доходом, то соціальна стипендія буде вищою. Також потрібно застосовувати корекцію на певний індекс вартості проживання в різних містах. Адже житло та вартість продуктів часто суттєво відрізняються навіть між кількома найбільшими студентськими містами України, не кажучи вже про решту. Окрім цього, бажано закріпити принцип пріоритетності. Якщо коштів, закладених у бюджет, не вистачатиме на всіх, то соціальну стипендію отримують першочергово ті, хто має найнижчий дохід та є найбільш вразливим.

Також, як уже було згадано, соціальне забезпечення студентів доцільно вивести за межі фінансової відповідальності університету, долучивши його до загальної системи соціальних виплат, яку, згідно з нещодавніми законодавчими змінами, очікує запровадження системи верифікації та підвищення рівня адресності.

Натомість академічна стипендія має стати справжнім стимулом до видатних навчальних досягнень і бути доступною всім студентам незалежно від форми плати за навчання. За умов, коли основною стане саме соціальна стипендія, кількість академічних стипендій стане значно меншою, ніж зараз. Також їх кількість зменшиться через збільшення самого розміру академічної стипендії, що є необхідною передумовою перетворення її на академічний стимул. Умови отримання академічної стипендії бажано базувати не лише на середньому балі (який не може бути нижчим за "відмінно" або "А"), але й залучати додаткові критерії наявності здобутків у науці, мистецтві чи спорті.

Ще одним заходом, який збільшить доступ до вищої освіти в умовах запропонованої моделі, можуть стати державні пільгові кредити на здобуття вищої освіти. Проте їх слід надавати лише на навчання на тих спеціальностях, які мають найвищі шанси принести працевлаштування та стабільний дохід після завершення навчання. Таким чином кредитування не призведе до зростання кредитної заборгованості. На даний момент, імовірно, до таких сфер належать інформаційні технології. Однак механізми визначення переліку цих сфер і зв’язку певних спеціальностей із ними можуть бути запропоновані лише після вирішення тих самих питань, які постають при запровадженні індикатора працевлаштування.

На жаль, запропоновані заходи не можуть вплинути на один із найбільш вагомих факторів обмеження доступу до вищої освіти — низький рівень якості середньої освіти. Однак ця проблема є значно ширшою, ніж питання фінансування вищої освіти, та потребує окремих ґрунтовних досліджень.

Ще однією умовою, від якої залежить успішність описаної моделі, є поінформованість академічного середовища про заплановані зміни та інструменти, які будуть використані для впровадження цих змін. Високий рівень розуміння серед менеджменту, викладачів та студентів збільшує шанси вчасно підготуватися до перетворень та уникнути негативних наслідків. З огляду на це, перед та під час запровадження моделі необхідно вести широку інформаційну кампанію. Потрібно бути готовими, що поінформованість ключових учасників процесу може впливати не лише на рівень підтримки змін, а й на рівень опору. Однак непоінформованість призводитиме лише до зростання опору.

Performance agreement

Надання фінансування, розрахованого за формулою, має відбуватися на підставі договору між засновником та університетом. Цей договір може мати щонайменше два призначення. По-перше, він закріплює відповідальності сторін та обсяги фінансування і може до певної міри регламентувати використання наданих коштів. По-друге, він може описувати умови отримання певного додаткового фінансування.

Засновник має взяти на себе зобов’язання надати фінансування в повному обсязі, натомість університет повинен використовувати його згідно з вимогою договору. Зокрема, договір мусить визначати галузі, в яких університет може здійснювати навчання за бюджетні кошти, а також максимально можливу кількість студентів, зарахованих на програми з цих галузей. Іншим способом регламентації може бути визначення кількості випускників, які мають закінчити відповідні програми, однак у такому разі університет буде не зацікавлений відраховувати студентів, які не виконують освітньої програми, і це знижуватиме якість освіти.

Окрім того, угода може бути інструментом зменшення дії ефекту Матвія. За наявності додаткового фінансування та досягнення певного рівня довіри між учасниками процесу договір може виконувати певні заохочувальні функції. З огляду на те, що мережа ВНЗ є досить розгалуженою, додаткове фінансування доцільно розподіляти лише серед невеликої частини університетів, які потребують певної допомоги і мають належні передумови, щоб втілити необхідні перетворення та показати результат. У залежності від ситуації у ВНЗ і від його профілю засновник та університет під час переговорів встановлюють певні показники, яких необхідно досягти. Це можуть бути питання механізмів внутрішнього забезпечення якості, вимоги до якісного складу викладачів, заощадження комунальних витрат, скерування коштів на дослідження, виконання стратегії тощо.

Додаток: Короткий опис компонентів можливої формули (рівнянь)

У таблиці подані складові (та їхня вага) формули розрахунку фінансування за результатами діяльності на трьох різних етапах. Мінімальна часова різниця між етапами має становити щонайменше два роки — з розрахунку, що один рік триватиме законодавчий процес та запуск необхідних систем, і ще один рік буде необхідний для випробування та симуляції їхньої роботи. Починаючи з перехідного етапу, пропонуємо виокремити два різні типи ВНЗ, для яких дещо відрізняються складові формули.

Індикатори Початковий етап Перехідний етап Перспективний етап
  Варіант академічний Варіант професійний Варіант академічний Варіант професійний
Розмір державного фінансування на підготовку кадрів за попередній період. Чим більший, тим фінансування більше. 70% 60% 60% 35% 35%
Input
Кількість студентів, які навчаються за державні кошти, за формами навчання, ступенями та групами галузей знань станом на листопад року, який передує року фінансування. Чим більша, тим фінансування більше. 20% 25% 25% 35% 35%
Performance
Середній конкурсний бал вступників, зарахованих на навчання за бюджетні кошти у рік, який передує року фінансування. Чим більший, тим фінансування більше. На початковому етапі зважений на конкурс на бюджетні місця. 10% 10% 10% 10% 10%
Частка позабюджетних надходжень від осіб, які здобувають вищу освіту, що була скерована на покриття витрат, пов’язаних із науковою діяльністю. Чим більша, тим фінансування більше.   1%   2%  
Частка позабюджетних надходжень від міжнародних грантових програм, спрямованих на наукову діяльність. Чим більша, тим фінансування більше.   2%   2%  
Частка студентів, які брали участь у програмах міжнародної кредитної мобільності. Чим більша, тим фінансування більше.   1% 1% 2% 2%
Кількість магістерських програм, у межах яких викладання предметів сумарним обсягом щонайменше 36 кредитів ЄКТС відбувається іноземною (не російською) мовою — за умови, що на таких програмах навчаються не менше, ніж 10% студентів магістерських програм. Чим більша, тим фінансування більше.   1% 1% 2% 2%
Частка позабюджетних надходжень від бізнесу. Чим більша, тим фінансування більше.     3%   4%
H-index для ВНЗ у Scopus чи Web of Science (або інший показник видимості наукової роботи). Чим більший, тим фінансування більше.       2%  
Частка працевлаштованих випускників серед тих, хто закінчив ВНЗ не менше, ніж 3 роки тому. Чим більша, тим фінансування більше.       5% 7%
Оцінка діяльності ВНЗ його студентами останніх курсів (за результатами національного анкетування студентів, за умов досягнення певного рівня участі). Результати анкетування переводяться в певну шкалу, яка дозволяє визначити кінцевий бал ВНЗ. Чим бал ВНЗ вищий, тим фінансування більше.       5% 5%

Умови для індикатора "Кількість студентів за формами навчання, ступенями та групами галузей знань"

Підготовка бакалавра дорожча за підготовку молодшого спеціаліста у 1,5 разу.

Підготовка магістра/спеціаліста дорожча за підготовку бакалавра у 1,2 разу.

Підготовка аспіранта дорожча від підготовки магістра/спеціаліста у 2 рази.

Підготовка на денній формі дорожча від підготовки на заочній у 2 рази.

Коефіцієнти за групами галузей

  Міжнародний досвід Середнє значення
Гуманітарні науки, Богослов’я, Соціальні та поведінкові науки, Журналістика, Управління та адміністрування, Право, Соціальна робота, Сфера обслуговування 1 1
Інформаційні технології, Освіта, Математика та статистика 1-1,5 1,25
Механічна інженерія, Електрична інженерія, Автоматизація та приладобудування, Електроніка та телекомунікації, Виробництво та технології, Транспорт, Архітектура та будівництво 1,5-2 1,75
Хімічна та біоінженерія, Аграрні науки та продовольство, Біологія, Природничі науки, Культура і мистецтво 2 - 2,5 2,25
Ветеринарна медицина, Охорона здоров’я 2,5-3 2,75

За формулою розраховується розмір блочного фінансування у вигляді частки від видатків Державного бюджету України на поточний рік за відповідною статтею.

Список літератури

Волосевич І., Герасимчук С., Костюченко Т. 2015. Молодь України — 2015. Київ: GFK.

Кармазіна О. 2015. Основні показники діяльності вищих навчальних закладів України на початок 2015/16 навчального року. Київ: Державна служба статистики.

Лібанова Е., Цимбал О., Лісогор Л., Марченко І., Ярош О. 2014. Перехід на ринок праці молоді України. Женева: Міжнародна організація праці.

Пилипенко В. 2015. Звіт про результати аналізу формування, розміщення і виконання державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою. Київ: Рахункова палата.

Світящук І., Солодько А., Стадний Є. 2014. Державне фінансування підготовки кадрів у вищій освіті: досвід та виклики. Київ: Центр дослідження суспільства.

Стадний Є. 2013. “Статус національного ВНЗ: політичний вимір,” Osvita.ua, 26 січня. Відвідано 4 лютого 2016.

Стадний Є., Гладченко М., Когут І., Солодько А., Шевченко І. 2015. Моніторинг прозорості національних ВНЗ. Київ: Аналітичний центр CEDOS.

Archambault É., Gagné É. 2004. The Use of Bibliometrics in the Social Sciences and Humanities. Montreal: Social Sciences and Humanities Research Council of Canada.

Bennetot Pruvot E., Estermann T. 2015. DEFINE Thematic Report: Performance-Based Funding of Universities in Europe. Brussels: European University Association.

Biuletyn Informacji Publicznej (BIP). 2013. Last modified in May. Accessed February 4, 2016.

De Boer H., Jongbloed B., Benneworth P., Cremonini L., Kolster R., Kottmann A., Lemmens-Krug K., Vossensteyn H. 2015. Performance-based funding and performance agreements in fourteen higher education systems. Twente: Center for Higher Education Policy Studies (University of Twente).

CEDOS. 2015. “Фінанси національних університетів.” Last modified May 15. Accessed February 4, 2016.

CEDOS. 2015. “Рейтинг прозорості національних ВНЗ.” Last modified May 20. Accessed February 4, 2016.

Friedel J., Thornton Z., D’Amico M., Katsinas St. 2013. “Performance-Based Funding: The National Landscape,” Education Policy Center. September 19. Accessed February 4, 2016. http://uaedpolicy.ua.edu/uploads/2/1/3/2/21326282/pbf_9-17_web.pdf.

Kamalski J., Plume A. 2013. Comparative Benchmarking of European and US Research Collaboration and Researcher Mobility. Elsevier.

National Conference of State Legislatures. 2015. “Performance-Based Funding For Higher Education”. Last modified July 31. Accessed February 4, 2016.

Pabian P., Melichar M., Šebková H. 2006. Funding Systems and Their Effects on Higher Education Systems. Country study – Czech Republic. Paris: OECD IMHE.

Statistisches Bundesamt. 2014. “Current funding per student by areas of study - 1 000 Euro”. Accessed February 4, 2016.

Vlăsceanu L., Miroiu A. 2012. “Relating quality and funding: The Romanian case.” In European Higher Education at the Crossroads: Between the Bologna Process and National Reforms. Edited by Adrian Curaj, Peter Scott, Lazăr Vlasceanu, Lesley Wilson, 791-811. Dordrecht: Springer.